Aus der NZZ vom 02. September 2016

Verlustreiche öffentliche Beteiligungen in der Strombranche.
Von Patrick Dümmler und Natanael Rother

Einzelne Kantone ganz unterschiedlich betroffen

Die tiefen Strompreise haben den Energieunternehmen zugesetzt. Das ist auch für Kantone und Gemeinden bedeutsam: Seit 2010 haben ihre Beteiligungen rund 6,5 Milliarden an Wert eingebüsst.

Es ist kein Geheimnis, dass sich der Wert der Schweizer Stromproduzenten in den vergangenen Jahren verringert hat. Die Entwicklungen auf dem internationalen Strommarkt haben die einstigen Cashcows der öffentlichen Hand zu risikobehafteten Assets gemacht. Gemeinhin wird unterschätzt, wie stark die öffentliche Hand im Energiesektor engagiert ist und wer welchen Wertverlust genau hinnehmen musste. Erstmalige, eigene Berechnungen bieten Richtwerte, wie hoch die Verluste für die verschiedenen öffentlichen Eigner waren.

Firmen für einen Franken
Während private Unternehmen an internationale Buchhaltungsstandards gebunden sind und den Wert ihrer Beteiligungen den Gegebenheiten des Marktes anpassen müssen, gelten für Kantone und Gemeinden andere Regeln. Viele von ihnen führen Beteiligungen zum Nennwert in den Büchern. So lassen sich Anteile an Elektrizitätswerken finden, deren Wert mit 1 Franken bilanziert ist. Anderswo werden umfangreiche Anteile an Milliardenunternehmen mit ein paar Dutzend Millionen in den Büchern aufgeführt. Die tiefe Bilanzierung führt dazu, dass kaum Bewertungskorrekturen vorgenommen werden müssen, so dass eine politische und öffentliche Diskussion über Sinn oder Unsinn der staatlichen Beteiligungen nicht in Gang kommt. Es fehlt das Wissen, über welche Vermögenswerte überhaupt diskutiert werden sollte. Besonders dort, wo der Staat Unternehmen nur noch aus historischen Gründen und als eigentliches Finanzvermögen hält, ist eine buchhalterische Erfassung nach zeitgemässen Standards unabdingbar. Ausgangsbasis der Schätzung ist der jeweilige Wert der Unternehmen, an denen Kantone und Gemeinden beteiligt sind (siehe Zusatz). Nach der Bewertung wird in einem nächsten Schritt das Dickicht der Beteiligungen in der Schweizer Energiebranche entwirrt. Die Branche ist übers Kreuz beteiligt: Oft halten Kantone oder Gemeinden Anteile an einem Unternehmen, das wiederum Anteile an weiteren Elektrizitätsfirmen hält. Diese indirekten Beteiligungen des Staates werden zur entsprechenden Gebietskörperschaft geschlagen. Es ist zu betonen, dass damit keine allfälligen Verträge wie Beistandspflichten oder Stimmrechtsbeschränkungen erfasst werden. Rechnerisch dürfte das Resultat der öffentlichen Beteiligung eines Kantons oder einer Gemeinde korrekt sein, im Einzelfall sind aber Dutzende, wenn nicht gar Hunderte, teilweise sehr alte Verträge bindend. In diese haben in der Regel nur die Vertragsparteien Einblick.

Drei Stände besitzen die Hälfte
Die obere Grafik zeigt die Vermögenswerte in öffentlichem Besitz im Energiesektor pro Kanton (Vermögenswerte des Kantons und wo vorhanden der Gemeinden), wobei 14 Unternehmen in die Bewertung einflossen. Es zeigen sich grosse Unterschiede. Zürich am oberen Ende der Skala hält gegenwärtig Beteiligungen im Umfang von mindestens 1,6 Milliarden Franken. Darin eingerechnet sind direkte und indirekt gehaltene Anteile an Unternehmen. Der Kanton Glarus am unteren Ende der Skala besitzt dagegen Beteiligungen für gerade einmal 10 Millionen Franken – einen Wert, der nur noch von den Kantonen Appenzell-Innerrhoden (5,7 Millionen Franken) und Zug (5,2 Millionen Franken) unterboten wird. Mit nur rund 43 Franken hält der Kanton Zug pro Kopf die geringsten Vermögen im Energiesektor.

Insgesamt belaufen sich die öffentlichen Beteiligungen an den 14 erfassten Firmen auf rund 6,1 Milliarden Franken. Rund 57 Prozent davon sind öffentliche Beteiligungen aus den Kantonen Zürich, Waadt und Bern. Die heutige Bewertung von rund 6,1 Milliarden Franken ist das Ergebnis der insgesamt negativen Entwicklung der Elektrizitätsbranche in den letzten Jahren. Während die Rechnungsabschlüsse der grösseren Unternehmen jeweils eine gewisse mediale Aufmerksamkeit erhalten, ist es unklar, wie sich die Bewertungsverluste auf die einzelnen öffentlichen Eigentümer verteilen. Oder mit anderen Worten: welche Kantone am meisten Volksvermögen durch das Halten der Beteiligungen, zumindest implizit, vernichtet haben. Denn wie erwähnt wird dies nicht explizit ausgewiesen.

Die Schweiz als Preisnehmerin
Die untere Grafik zeigt die Wertverluste öffentlicher Beteiligungen von Kantonen und Gemeinden an den untersuchten Schweizer Energieunternehmen zwischen 2010 und 2014. Verglichen wurden die mittleren Unternehmenswerte von 2010 bis 2011 mit jenen von 2013 bis 2014. Festzuhalten ist, dass die Entwicklung des Unternehmenswertes auch von Faktoren abhängig ist, die sich in der Schweiz nicht anders hätten lenken lassen. Das Stromgeschäft ist wie alle anderen Wirtschaftssektoren keineswegs risikolos. Die Schweiz ist Preisnehmerin im Strommarkt, weil sich die Grosshandelspreise nicht in der Schweiz, sondern im internationalen Kontext bilden. Entsprechend können kantonale oder gar kommunale Bemühungen, Energiepolitik zu betreiben, nicht erfolgreich sein. Die Bewertung des öffentlichen Portfolios an den untersuchten Unternehmen hat seit 2010 um rund 6,5 Milliarden Franken abgenommen. Die Kantone sind sehr unterschiedlich vom Wertverlust betroffen. In der Waadt verloren die Aktien des Kantons 444 Millionen und jene der Gemeinden rund 560 Millionen Franken an Wert. Hätte die Waadt nach den für die Privatwirtschaft üblichen Bewertungsvorschriften bilanziert, stünden auf Kantons- und Gemeindeebene insgesamt pro Kopf 1319 Franken weniger Vermögen in den Büchern.

Vermögenszuwachs in Basel
Eindrücklich zeigen sich auch die Wertverluste in Bern: Fast eine Milliarde Franken hat der Kanton mit seinen Beteiligungen im Energiesektor eingebüsst. Pro Kopf entspricht das 941 Franken. Mit 583 Millionen Franken hat Graubünden absolut gesehen deutlich weniger eingebüsst. Pro Kopf dagegen ist der Verlust mit 2974 Franken mehr als doppelt so gross wie im Kanton Waadt und gar mehr als dreimal so gross wie im Kanton Bern. Deutlich glücklicher schätzen können sich die Luzerner. Unter allen Verlierern kommen sie pro Kopf gerechnet am besten weg. Nur gerade 73 Franken mussten sich die Innerschweizer pro Einwohner ans Bein streichen. Insgesamt entspricht das rund 29 Millionen Franken. Ganz anders dagegen zeigt sich die Lage in Basel-Stadt. Der Kanton darf sogar einen leichten Vermögenszuwachs verzeichnen.

Die Übersicht zeigt noch längst nicht das tatsächliche Bild. Die öffentliche Hand ist an Dutzenden weiterer Unternehmen des Stromsektors beteiligt, die aufgrund fehlender Daten nicht in die Bewertung einbezogen werden konnten. Ihr Geschäftsmodell ist oft abhängig vom Weiterverkauf der erzeugten Energie zu Gestehungskosten plus Marge an die gefangenen Kunden, die sich nicht am freien Markt mit Strom eindecken können. Sollte der Markt ganz geöffnet werden – und dies ist zumindest langfristig die politische Absicht -, verlieren auch diese Unternehmen tendenziell an Wert, es sei denn, sie entwickeln Geschäftsmodelle, die sie von diesem Teil des Marktes unabhängiger machen. Die Konsumenten dagegen könnten bei einer Marktöffnung mit tieferen Strompreisen rechnen. Im Übrigen zeigt sich der Interessenkonflikt, in den sich die öffentliche Hand als Regulator der eigenen Unternehmensbeteiligung begibt.

Kein gutes Geschäft
Staatliche Beteiligungen im Energiesektor sind nicht nur aus ordnungspolitischer Sicht fragwürdig, sie sind auch kein gutes Geschäft. Der internationale Strommarkt verlangt möglichst dynamische Eigner und Entscheidungswege. Staatliche Beteiligungen sind da ein Hindernis. Die historisch durchaus berechtigte Begründung des Staatsbesitzes, vor allem Versorgungssicherheit sowie Höhe der Investition und Langfristigkeit der Infrastruktur, ist heute ein schwaches Fundament der Legitimation. Dem Wunsch nach Versorgungssicherheit kann mit einer stärkeren internationalen Vernetzung begegnet werden, dazu braucht es keine staatlich gehaltenen Energieunternehmen. Für grössere und langfristige Infrastrukturvorhaben finden sich auch private Investoren, man denke nur an private Betreiber von Hafenanlagen. Durch einen Verkauf der Beteiligungen könnte der Steuerzahler von unternehmerischen Risiken entlastet werden. Dies insbesondere auch vor dem Hintergrund, dass viele Stromunternehmen versuchen, ihre Ertragsfelder zu diversifizieren und in Geschäftsfelder vorzudringen, die auch historisch keinen staatlichen Besitz legitimieren.

Patrick Dümmler ist Senior Fellow
und Natanael Rother Researcher